2013年9月29日，我国第一个自贸区——上海自贸试验区破土而出，其后10年间，全国有21个自贸区相继成立。从无到有，从小到大，遍布大江南北，长城内外，创新突破，活力迸发。中国式现代化的光明图景，自贸区一笔一画、着墨添彩。今年是中国改革开放45周年，自贸区成立10周年，面对风高浪急的外部形势，自贸区高质量发展的底气从何而来？我以为，推进自贸区立法是当务之急。

一、国际贸易规则发展趋势

1948年1月1日，《关税与贸易总协定》（GATT）正式成立，意图重建世界贸易秩序，消除各国关税壁垒和非关税壁垒。其后GATT被世界贸易组织（WTO）在1995年取而代之。随着世界经济全球化趋势的发展，WTO与世界银行、国际货币基金组织成为全球经济体系的三大支柱。经济全球化是WTO的核心价值，它始终倡导、坚守包括最惠国待遇原则、非歧视原则和发展中国家差别待遇原则在内的经贸原则。这是国际贸易得以平稳发展的基石，世界经济在“二战”后的飞速发展，都得益于此。WTO将服务贸易分为了15个大类，100个子项，而这100个子项的不断开放，是当下国际贸易发展的重要特征之一。随着时代的变化，WTO还从关税谈判向非关税展开，从货物贸易向服务贸易延伸，积极发展新的规则。

然而，由于多哈回合谈判一直难以取得显著进展，多边贸易体制遭受严重冲击，WTO多边规则体系推进步履维艰，加上全球不稳定、不确定因素日益增多，单边主义和保护主义抬头，国际贸易规则进入变革和重构期。

一是区域贸易协定成为国际贸易规则体系的重要组成部分

目前，出现区域经贸一体化与全球经贸一体化并存的局面。区域经贸一体化有多种形式，包括优惠贸易安排、自由贸易协定、关税同盟、共同市场、经济同盟等，近年来发展速度惊人。目前绝大多数国家都是不同区域自由贸易协定的成员。一般情况下，区域经贸一体化组织内部实行的优惠待遇，无论是在广度上还是在深度上，都超过WTO的标准。许多区域自由贸易协定涵盖了迄今被排除在WTO多边谈判之外或多边谈判没有充分讨论的问题，如政府采购、环保标准、劳动标准、投资与竞争政策等

在诸多的区域自由贸易协定中，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）最具代表性，呈现出全面性、进步性、创新性、开放性等特征。

所谓全面性，是指CPTPP包含的内容和涉及的范围非常广泛。从货物贸易到服务贸易，从知识产权到电子商务，从劳工标准到环境保护，从政府采购到竞争政策，从监管协调到争端解决，几乎无所不包

所谓进步性，是指CPTPP制定的贸易及其相关规则，要比WTO以及其他区域贸易协定中的相应规则更有进步性，水准更高。如在货物贸易方面取消了大部分商品关税，在海关管理与贸易便利化方面，规定的措施更加细致和透明；

所谓创新性，是指CPTPP创造了许多前所未有的贸易及其相关规则。如在服务贸易领域，CPTPP首次运用了负面清单模式；

所谓开放性，不仅是指CPTPP在理念上秉持高标准的贸易与投资开放主义，还包括其在接纳成员上持积极开放和包容的态度。就其整个发展演进过程看，其成员国从开始的3个发展到如今的11+1个，成员国的地域覆盖面包括了亚洲、大洋洲和美洲，并且已经扩大到了欧洲，可以预期CPTPP未来的区域覆盖面会更加广泛

二是数字贸易规则成为各方关注和博弈的焦点。

当前，世界正进入数字经济快速发展的时期，其发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有。以数据为生产要素、数字服务为核心、数字交付为特征的数字贸易蓬勃兴起，广泛渗透到国际经贸各行业、各领域、各环节。

数据显示，全球数字服务贸易占服务贸易的比重已由2011年的48%增长至2020年的63.6%。2022年，中国数字经济规模达到50.2万亿元，可数字化交付的服务贸易规模达到2.51万亿元，同比增长7.8%，其中数字服务出口1.42万亿元，增长12.2%。

随着数字贸易规模的扩大和影响的增加，数字贸易规则成为全球贸易谈判的重要议题。据统计，目前WTO成员方通报的区域贸易协议里面，有大约120份协定包含了电子商务章节，WTO第十二届部长级会议也达成对于电子商务工作计划的扩展规定。

《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）由新西兰、新加坡、智利于2019年5月发起、2020年6月签署，是全球首份数字经济区域协定。DEPA体现了数字贸易全球治理的国际性，如借鉴了CPTPP的数字产品非歧视待遇、允许数据跨边界自由流动等内容，将WTO暂停电子传输关税的规定永久化。它还在已有的数字贸易规则基础上有所突破，考虑了包括人工智能、金融科技等新兴技术在内的软性合作安排，并在协定中加入对中小企业的特别安排，其条款更多体现了便利性、开放性而非约束性。

二、自贸区立法时机已然成熟

自贸区立法，既是历史必然，更有现实意义。从历史来看，在中国融入世界的进程中，立法总是在关键时刻起到关键的作用：

入世——完成了中华人民共和国成立以来最大规模的法治革命。中央政府清理法律法规2300多件，地方政府清理19万多件，建立起了符合世界规则和惯例并履行国家入世庄严承诺的涉外经济贸易投资法律体系。入世22年，激活了中国发展的澎湃春潮，也激活了世界经济的更大发展。

浦东开发开放——法治路上的“试、闯、改”。1990年4月18日，党中央、国务院作出浦东开发开放决定，9月10日，浦东开发开放的第一批法规问世，并以中、英、日3个版本同时向全球公布。后来的实践证明，“立法先行”为浦东的长远发展奠定了基石，浦东成为了国家改革开放的窗口和现代化建设的缩影。

自贸区——立法是可复制、可推广经验的重要载体。《中国(上海)自由贸易试验区条例》于2014年8月1日实施，是上海自贸区各项制度创新和改革的集大成者，体现了“悠悠万事法治为先”的特征，也是上海自贸区行稳致远的关键所在。2022年3月1日，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》正式施行，将新片区在投资体制改革、贸易监管模式、金融开放创新、重大风险防范等方面形成的改革创新成果以法治的形式进行固化和完善。

从现实的必要性来看，要通过自贸区立法，把中国准备加入CPTPP和DEPA的努力，全力向前推进。我们的发展和进一步融入世界要有更强的紧迫感。2021年，英国和我国先后提出申请加入CPTPP。今年3月31日，英国宣布已就加入CPTPP达成协议，另一方面，美国一直通过“长臂管辖”对中国进行不当制裁。对中国来说，加入CPTPP有助于促进贸易自由化便利化，可以成为对非法制裁和“长臂管辖”的反制手段之一。因而，加快两个国际协定的步伐可以彰显我国深化改革开放的坚定立场和坚强决心，同时在纷繁复杂的百年未有之大变局中，以新的立法举措推进新的开放。

在全国21个自贸区“雁阵齐飞”的基础上，以一体化思维统筹规划、立法先行，凸显自贸区制度创新的功能，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要之举。

为此，我建议：

1、系统总结各地经验。梳理、总结全国各自贸区建设特别是出台相关条例的经验、做法、措施。通过充分论证，将其核心内核加以扩充，同时参考国际其他自贸区的先进经验，坚持中国特色和国际规则相衔接，进行国家层面的自贸区立法。然后在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系，凸显自贸区的开路、突围和引领作用

这既能体现“全面推进依法治国”方略，促进宏观改革和微观改革的协同，又可在国际经济贸易规则制定方面争取更大的发言权，还可以防止全国各自贸区自行创设的条例可能存在的不协调，甚至有冲突规定情况的发生。

除了基础性法律，还可加快构建分领域、分类别的自贸区专项法律法规。以金融为例，建议在国家层面制定自贸区金融交易和监管基本法。从法律上厘清市场与监管的界限、地方与中央的界限、离岸金融与在岸金融的界限，并针对外汇管理、税收优惠、反洗钱等特殊领域，制定操作性更强的配套措施。其次，建立多元化争议解决机制，完善国际商事仲裁体系建设，打造具有全球影响力的国际仲裁中心。

2、认真对标对标CPTPP和DEPA。CPTPP和DEPA是引领当今世界高标准贸易规则的典范，自贸区立法必须对其进行认真研究、深度分析、努力推进，并从中领悟未来发展的新动能。同时，根据世界银行最新制定的“宜商环境”，结合中国实际，形成更好的法治环境。其次，要尽快将我国根据相关国际谈判协议享有的权利和承担的义务转化为国内法规，结合国际惯例进行制度引进和创新。

CPTPP全文6354页，其中正文599页，附件5755页，除序言外，共有30章内容。DEPA则包括16个模块，两者对于国企“竞争中性”、政府采购、知识产权、数据和数字经济相关问题均提出了更高的要求，有更强硬的约束标准。

例如，在金融和电信领域要求作出高水平的开放承诺，金融领域要求取消涉及机构数量、业务量、人员数量和企业形式等方面的市场准入限制；大幅放宽网络和促进电子商务，要求确保与互联网和数字经济有关的信息和数据的自由流动；强化知识产权保护，对知识产权的规定大幅超越WTO《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）的范围和水平；在政府采购领域，将工程建设和信息产品纳入采购范围；在国有企业竞争领域，推出了资金补贴、银行贷款等全新模式等。

这其中哪些是我们之前没有想到或做到的，就可以在自贸区里试验。此外，要以这些协定的主要内容为对象，结合各自贸区特色，在一些备受关注的领域进行压力测试，抓紧试验这些国际条约中许多的新举措、新做法。如针对服务贸易开放负面清单管理、数据确权交易和数据跨境流动等加快先行先试，以期形成与国际接轨的制度安排。我们要从把握相关法律的适用性、程序的合规性等方面入手，兼顾国内规则合法和国际通行规则，为自贸区健康发展提供确定的法治保障。

3、广泛倾听意见。鉴于立法的极端重要性，自贸区相关法律的出台过程必须贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求，深入调查研究，积极回应各方关切，反复修改完善，最大限度反映包括市场主体在内的社会各界的意愿。作为中国第一部关于自贸区的地方性法规，《中国(上海)自由贸易试验区条例》当时广泛听取了社会意见建议，仅上海市政协委员就多次开展研讨，提出了厚达87页的意见建议。最终生效的条例中，至少有12条体现了政协委员的共同智慧，成为委员参与立法协商的成功范例。以良法促进改革发展，要把自贸区立法过程作为全过程人民民主的一次生动实践。特别建议政协要发挥人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，通过深入调研形成广泛共识的立法建议。

发展之路从来都不会平坦，正如邓小平同志所说：“发展起来以后的问题不比不发展时少。”因此，迎来十周年标志性节点的自贸区，更需要在世界变局和国际贸易规则演变的进程中把握发展潮流与大势，乘风而上。

作者周汉民，系全国政协常委、民建中央原副主席、十三届上海市政协副主席、上海市社会主义学院原院长、上海中华职教社主任、上海公共外交协会会长。